Sentenza nella causa C-212/08
Zeturf Ltd / Premier ministre
Un monopolio di scommesse ippiche fuori ippodromo può essere giustificato se persegue in modo coerente e sistematico l’obiettivo di lotta ai pericoli connessi al gioco d’azzardo
Il pregiudizio alla libera prestazione dei servizi costituito da tale monopolio deve essere valutato in relazione a tutti i canali di commercializzazione di dette scommesse
La normativa francese conferisce al Groupement d’intérêt économique (consorzio) Pari Mutuel Urbain (PMU) il monopolio per la gestione delle scommesse ippiche fuori ippodromo.
Nel luglio 2005 la Zeturf Ltd, una società di diritto maltese che offre servizi di scommesse ippiche tramite Internet, ha chiesto alle autorità francesi di abrogare la suddetta normativa. La Zeturf fruisce di una licenza rilasciata dall'autorità maltese di regolamentazione dei giochi di azzardo e propone, segnatamente, scommesse sulle corse di cavalli francesi a partire dal proprio sito Internet.
Il Conseil d’Etat (Francia), investito della controversia, chiede alla Corte di giustizia se l'ostacolo alla libera prestazione dei servizi posto dalla normativa francese in materia di scommesse ippiche sia giustificato. Occorre altresì chiarire se la giustificazione del pregiudizio alla libera prestazione dei servizi debba essere valutato unicamente sotto il profilo delle restrizioni all'offerta delle scommesse ippiche on line o dell'intero settore delle scommesse ippiche, indipendentemente dalla forma con cui esse vengono proposte e sono accessibili ai giocatori.
Con la sentenza odierna, la Corte rammenta che, in linea di principio, gli Stati membri sono liberi di fissare gli obiettivi della loro politica in materia di giochi d’azzardo e, eventualmente, di definire con precisione il livello di protezione perseguito. Come la Corte ha riconosciuto nella propria giurisprudenza, uno Stato membro che intenda assicurare un livello particolarmente elevato di tutela dei consumatori nel settore del gioco d’azzardo può legittimamente ritenere che solo la concessione di diritti esclusivi ad un organismo unico soggetto ad uno stretto controllo da parte delle autorità pubbliche consenta di controllare i rischi connessi a tale settore e di perseguire gli obiettivi di prevenire l’induzione a spese eccessive collegate al gioco e di contrastare la dipendenza da esso in modo sufficientemente efficace.
A questo riguardo la Corte fornisce due precisazioni in ordine alla verifica degli obiettivi perseguiti dalla normativa nazionale e al controllo effettivamente esercitato dai poteri pubblici sul PMU.
Per quanto attiene agli obiettivi, la Corte, sulla scorta delle informazioni fornitele, rileva che la normativa francese ne persegue in particolare due: da un lato, la lotta alla frode ed al riciclaggio di denaro sporco nel settore delle scommesse ippiche e, dall'altro, la tutela dell'ordine sociale con riferimento agli effetti del gioco d'azzardo sugli individui e sulla società. Tali obiettivi possono giustificare, in linea di principio, ostacoli alla libera prestazione dei servizi nel settore dei giochi d'azzardo. Tuttavia, l'instaurazione di una misura tanto restrittiva come un monopolio può essere giustificata unicamente dal fine di assicurare un livello di tutela particolarmente elevato rispetto a tali obiettivi. Conseguentemente, spetterà al giudice nazionale verificare che, all'epoca dei fatti, le autorità nazionali mirassero realmente a garantire un siffatto livello di tutela particolarmente elevato e che, rispetto a tale livello di tutela perseguito, l'instaurazione di un monopolio fosse necessaria. Per quanto concerne il controllo sulle attività del PMU, la Corte rileva che sembra che sussista un controllo statale particolarmente stretto sull'organizzazione delle scommesse ippiche in Francia. Infatti, lo Stato francese esercita un controllo diretto sul funzionamento dell'operatore esclusivo, sull'organizzazione degli eventi su cui le scommesse sono effettuate, sui tipi di scommesse autorizzate e sui loro canali di distribuzione, ivi compresa la proporzione delle vincite rispetto alle puntate, nonché sullo svolgimento e sulla vigilanza delle attività regolamentate.
Tuttavia, la Corte ricorda che una normativa nazionale è idonea a garantire la realizzazione degli obiettivi invocati – lotta alle attività criminali e fraudolente e tutela dell’ordine sociale – solo se risponde realmente all’intento di conseguirlo in modo coerente e sistematico. Spetta pertanto al giudice nazionale verificare, segnatamente in base all'evoluzione del mercato dei giochi di azzardo in Francia, se i controlli statali sulle attività del PMU siano effettivamente attuati perseguendo in modo coerente e sistematico il conseguimento degli obiettivi ai quali mira l’instaurazione dal sistema di esclusiva a favore del PMU.
Quanto alla questione se il mercato delle scommesse ippiche on line possa essere considerato distinto dal settore delle scommesse in generale, la Corte rammenta che Internet costituisce semplicemente un canale di offerta di giochi di azzardo. Il mercato delle scommesse ippiche quindi, in linea di principio, dovrebbe essere considerato nel suo insieme, indipendentemente dalla questione se le scommesse siano proposte attraverso i canali tradizionali (mediante vere e proprie ricevitorie) ovvero tramite Internet. Pertanto, il giudice nazionale dovrebbe analizzare un’eventuale restrizione all'attività di raccolta di scommesse, a prescindere dal supporto attraverso cui queste vengano effettuate.
In proposito la Corte ha già avuto modo di sottolineare talune particolarità connesse all’offerta di giochi d’azzardo via Internet. Essa ha così osservato in particolare che, in considerazione dell’assenza di un contatto diretto tra il consumatore e l’operatore, i giochi d’azzardo accessibili via Internet implicano rischi di natura differente e di maggiore entità rispetto ai mercati tradizionali di tali giochi per quanto attiene ad eventuali frodi commesse dagli operatori nei confronti dei consumatori. Del resto, la facilità tutta particolare e la permanenza dell’accesso ai giochi proposti su Internet, nonché il volume e la frequenza potenzialmente elevati di una simile offerta a carattere internazionale, in un ambiente per di più caratterizzato dall’isolamento del giocatore, dall’anonimato e da un’assenza di controllo sociale, costituiscono altrettanti fattori idonei a favorire uno sviluppo della dipendenza dal gioco e delle spese eccessive legate a quest’ultimo e, di conseguenza, ad accrescere le conseguenze sociali e morali negative che vi si ricollegano.
La Corte dichiara pertanto che, per valutare il pregiudizio alla libera prestazione dei servizi da parte di un sistema che crea un regime di esclusiva per l’organizzazione delle scommesse ippiche, i giudici nazionali devono tener conto del complesso dei canali di commercializzazione di tali scommesse, a meno che il ricorso a Internet non abbia l'effetto di aggravare i rischi connessi ai giochi di azzardo al di là di quelli che esistono rispetto ai giochi commercializzati tramite canali tradizionali.
Pertanto, in presenza di una normativa nazionale come quella in vigore all’epoca dei fatti, che si applica in egual modo all'offerta di scommesse on line e a quella effettuata mediante canali tradizionali, e in merito alla quale il legislatore nazionale non ha ritenuto necessario distinguere tra i diversi canali di commercializzazione, il pregiudizio alla libera prestazione dei servizi deve essere valutato dal punto di vista delle restrizioni arrecate a tutto il settore interessato.

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